并购重组漫谈：上市公司国有股权变动管理（上）

在上市公司的并购重组乃至所有资本运作活动中，凡是涉及国有股权，除了满足资本市场的相关监管规则外，还需要满足国有资产相关的规范。

今年7月1日之前，此领域最重要的规范是2007年由国务院国资委与中国证监会共同颁布的《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委证监会令第19号）（“19号令”）。2018年5月16日，国务院国资委、财政部、中国证监会联合发布了《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委 财政部 证监会令第36号）（“36号令”），并于7月1日起正式实施，同时废止了19号令。

36号令规定：“本办法所称上市公司国有股权变动行为，是指上市公司国有股权持股主体、数量或比例等发生变化的行为，具体包括：国有股东所持上市公司股份通过证券交易系统转让、公开征集转让、非公开协议转让、无偿划转、间接转让、国有股东发行可交换公司债券；国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、间接受让、要约收购上市公司股份和认购上市公司发行股票；国有股东所控股上市公司吸收合并、发行证券；国有股东与上市公司进行资产重组等行为。”

概括来说，36号令监管的上市公司国有股权变动行为包括四类：

其一，国有股东减持所持上市公司股份（具体包括通过证券交易系统转让、公开征集转让、非公开协议转让、无偿划转、间接转让、国有股东发行可交换公司债券等六种方式）；

其二，国有股东增持上市公司股份（具体包括通过证券交易系统增持、协议受让、间接受让、要约收购上市公司股份和认购上市公司发行股票等方式）；

其三，国有股东所控股上市公司吸收合并、发行证券；

其四，国有股东与上市公司进行资产重组等行为。

也就是说，尽管36号令明确废止的只是19号令，但其实际的监管领域比19号令大。19号令监管的只是国有股东减持其所持上市公司股份这一领域，但36号令则包括了国有股东减持、国有股东增持、国有上市公司发行股份、上市公司与国有股东重组四大领域。

36号令的颁布已经对上市公司的资本运作产生了影响，例如哈药股份（600664）2018年6月23日公告： “36 号令将自 2018年 7 月 1 日起施行，19 号令同时废止。 截至目前，经与黑龙江省国资委和国务院国资委沟通，本次哈药集团增资扩股方案按照19号令要求在2018年 7月 1日前将无法获得批准。鉴于上述情况，考虑到国有股东间接转让上市公司股权事项相关政策规定出现重大变化，经认真研究，终止本次哈药集团有限公司增资扩股事项。下一步，我委将根据哈尔滨市人民政府对我市国有企业混合所有制改革工作部署，按照 36 号令有关规定和证监会有关法 律法规，在 2018 年 7 月 1 日 36 号令生效后及时启动哈药集团混合所有制改革工作。”

本文将以详细讲解36号号文为基础，分析上市公司国有股权变动管理的规范。

一、上市公司国有股权变动管理的规则体系

（一）现行上市公司国有股权变动管理的法规层级

第一个层级是法律与行政法规，这构成了国有资产的监管基础，主要包括《中华人民共和国企业国有资产法》（2008年）和国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年）。

第二个层级是行政规章，主要是国务院国资委自身及与相关部委共同颁发的规章。

其中，针对非上市公司国有股权管理的主要是《企业国有资产交易监督管理办法》（2016年）（国资委 财政部令第32号）（“32号令”）。32号令第63条明确规定：上市公司的国有股权转让等行为，国家另有规定的，依照其规定。

针对上市公司国有股权管理的就主要是本文提到的《上市公司国有股权监督管理办法》（“36号令”）。

第三个层级是国务院国资委及相关部委的一些专项规定。比如国务院国资委对国有资产评估、产权登记等的专项规定、，财政部对金融国有资产监管的专项规定等。

第四个层级是各个省级地方国资委对所属国有企业的监管要求。

（二）36号令与既有国资管理规定的关系

36号令是首次系统地梳理整合了上市公司国有股东股份变动的相关规则。在36号文颁布之前，规范国有股东股权变动管理的规则主要包括：

1）规范国有股东标识管理的《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权[2007]108号）（“108号文”）、《关于施行<上市公司国有股东标识管理暂行规定>有关问题的函》（国资厅产权[2008]80号（“80号文”。）

2）规范国有股东减持股权的《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（19号令）、《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》（国资发产权[2009]125号）。

3）规范国有股东受让股权的《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》（国资发产权[2007]109号）。

4）规范国有股东发行股份的《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》（国资发产权[2009]125号）。

5）规范国有股东与上市公司资产重组的《关于规范国有股东与上市公司进行资产重组有关事项的通知》（国资发产权[2009]124号）。

除19号令已被36号令明确废止外，其他前述相关国有股权变动的监管规定仍然有效。但从《立法法》确立的法规适用的一般原则来看，根据新法优于旧法，对同一事项有不同规定时，36号令优于该等其他上述规定。只有当36号令未明确规定时，方继续执行该等其他规定。

36号令相对于该等其他规定的主要修订情况可归纳如下：

上市公司国有股权变动行为		36号令相关章节	其他国有股权变动相关规则	主要修订内容
国有股东所持上市公司股份的转让行为（国有股东减持股权）	通过证券交易系统转让	第二章	《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（已废止）第二章	明确国资监管机构的审核批准权限及提交文件的要求。 取消大宗交易转让价不得低于股票当天交易加权平均价格的规定。
	公开征集转让	第三章	《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（已废止）第三章	对公开征集转让的程序、信息披露、定价方式（取消可以9折的规定）、受让方要求、对价支付、财务顾问尽调报告和交易协议的内容、审核批准权限及提交文件的要求等进行明确。
	非公开协议转让	第四章	《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（已废止）第三章	将“国有股东以所持上市公司股份出资”作为非公开协议转让股份的方式明确操作流程、定价方式、审核批准权限及提交文件的要求。
	股份无偿划转	第五章	《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（已废止）第四章	修订了审核批准权限及提交文件的具体要求。
	股份间接转让	第六章	《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（已废止）第五章	明确上市公司股价发生大幅变化时，对交易标的的重新审议估值程序。
	国有股东发行可交换公司债券	第七章	《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》	修订了审核批准权限及提交文件的具体要求。
国有股东增持上市公司股份的行为（国有股东增持股权）	通过证券交易系统增持、协议受让、间接受让、要约收购上市公司股份和认购上市公司发行股票	第八章	《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》	修订了审核批准权限及提交文件的具体要求。
国有股东所控股上市公司吸收合并（国有上市公司吸收合并）		第九章	无
国有股东所控股上市公司发行证券（国有上市公司发行股份）		第十章	《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》	修订了审核批准权限及提交文件的具体要求。
国有股东与上市公司进行资产重组（上市公司与国有股东资产重组）		第十一章	《关于规范国有股东与上市公司进行资产重组有关事项的通知》	修订了审核批准权限及提交文件的具体要求。

二、纳入监管的国有股东范围

（一）上市公司国有股东的认定标准

36号令主要适用于两类主体所持上市公司股份的变动管理：其一，其证券账户被加注“SS”标识的国有股东；其二，其证券账户被加注“CS”标识的国有股东。

“SS” 是指State-owned Shareholder，即“国有股东”。其最早出现于与19号令同步发布的《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（“108号文”）及其执行细则《关于施行<上市公司国有股东标识管理暂行规定>有关问题的函》（“80号文”）。

36号令第3条规定：“本办法所称国有股东是指符合以下情形之一的企业和单位，其证券账户标注“SS”：（一）政府部门、机构、事业单位、境内国有独资或全资企业；（二）第一款中所述单位或企业独家持股比例超过50%，或合计持股比例超过50%，且其中之一为第一大股东的境内企业；（三）第二款中所述企业直接或间接持股的各级境内独资或全资企业。”

36号令的一个新变化在于，针对国有实际控制企业，纳入新增加的“CS”股东（Controlling State-owned Shareholder）标识监管。其第74条规定：“不符合本办法规定的国有股东标准，但政府部门、机构、事业单位和国有独资或全资企业通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配其行为的境内外企业，证券账户标注为“CS”，所持上市公司股权变动行为参照本办法管理。“

个人理解， “CS“标识监管的核心理念是将对国有企业的认定从股权关系延伸到了实际控制。综合起看，”SS”+”CS”的范围，与原有“108号文”对于”SS“的界定基本一致。

需要特别提及的是，36号令第78条明确规定：“国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定，其所持上市公司股份的监督管理另行规定。”在此之前，实践中对于存在国有出资的有限合伙企业是否为国有股东一直不明确。特别是此前IPO需要履行国有股转持义务时，在判断国有背景的有限合伙基金是否需要履行国有股转持义务时一直存在争议。

此外，36号令还规定：政府部门、机构、事业单位及其所属企业持有的上市公司国有股权变动行为，按照现行监管体制，比照本办法管理。金融、文化类上市公司国有股权的监督管理，国家另有规定的，依照其规定。国有或国有控股的专门从事证券业务的证券公司及基金管理公司转让、受让上市公司股份的监督管理按照相关规定办理。

以金融类企业为例，财政部在2009年发布了《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）以及财政部关于贯彻落实《金融企业国有资产转让管理办法》有关事项的通知（财金[2009]178号）等专项规定。

本文待续。“本文（中）“将详细分析国有股东减持所持上市公司股份的六种方式（通过证券交易系统转让、公开征集转让、非公开协议转让、无偿划转、间接转让、国有股东发行可交换公司债券）。”本文（下）“将详细分析国有股东增持上市公司股份、国有股东所控股上市公司吸收合并与发行证券、国有股东与上市公司进行资产重组等股权变动行为。

作者沈春晖，红塔证券副总裁兼投资银行事业总部总经理，我国首批注册的保荐代表人，“春晖投行在线”网站创办人。

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