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国有产权交易:从“陕北千亿矿权案”看矿业权交易流程及相关法律问题


2018年12月26日,知名博主崔永元一则微博一石激起千层浪,瞬间引爆网络,“陕北千亿矿权案”进入公众关注圈。从2018年12月29日最高院正面就此事作出回应,到2019年1月8日中央政法委牵头组成调查组介入案件调查,该案引发圈内外人士持续关注。然而,从现有的诸多报道看,舆论关注的焦点更多集中在该案可能存在行政干预司法层面,当然部分文章也从矿业权转让合同效力层面对案件进行了分析。正所谓外行看热闹,内行看门道,事实上只有完整梳理矿业权交易相关流程及所涉法律问题,方能抽丝剥茧看清该案实质之一二。本文将围绕矿业权交易主要流程及其中法律问题进行讨论,为读者更好地理解该案中矿业权交易问题而助力。



矿业权交易的法律性质



1.矿产资源属于国家所有,初始矿业权由行政许可行为赋予。《宪法》第九条明确规定了矿藏、水流等自然资源,属于国家所有,即全民所有。《矿产资源法》第三条同时明确:“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”矿业权取得程序方面涉及《行政许可法》第十二条:“有限自然资源开发利用需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。”而《矿产资源法实施细则》第五条进一步规定:“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源,必须依法申请登记,领取勘查许可证,取得探矿权;开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权。”


从上述法律法规规定可以窥见,矿业权内涵包括探矿权和采矿权,二者均来源于行政许可,即履行行政许可程序获得初始的探矿权和采矿权。有学者就此认为“陕北千亿矿权案”中,矿业权属于行政许可行为,民事合同当事人无权约定探矿权和采矿权,因为涉及到国家自然资源这一行政公产的保护和利用问题,涉及到自然资源如何合法取得的问题,主张民事主体不能通过签订民事合同方式处分国有自然资源权益。


2.矿业权本身兼具有民事物权属性,在经由确权后可以转让交易,属于民事合同行为。《物权法》第一百二十三条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”即明确规定探矿权、采矿权是民事主体可享有的物权类型。《矿产资源法》第六条进一步规定:“按下列规定可以转让外,探矿权、采矿权不得转让:(一)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人。(二)已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的,经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”我们认为上述法条比较明确地规定了矿业权人在一定条件下可以将探矿权、采矿权转让给他人。



矿业权如何交易



矿业权交易是指县级以上人民政府国土资源主管部门出让矿业权或者矿业权人转让矿业权的行为。矿业权出让是指国土资源主管部门根据矿业权审批权限,以招标、拍卖、挂牌、申请在先、协议等方式依法向探矿权申请人授予探矿权和依法向采矿权申请人授予采矿权的行为。矿业权转让是指矿业权人将矿业权依法转移给他人的行为。


国土资源部发布的《矿业权交易规则》(国土资规〔2017〕7号)是规范矿业权交易的主要法规依据,其中规定了矿业权交易的主要流程和具体规范要求。矿业权出让要求适用此规则,对矿业权转让并非强制性要求适用此规则,但实践中,很多省市也基本参照《矿业权交易规则》统一的矿业权转让交易规定。


就矿业权交易的主要流程,笔者结合《矿业权交易规则》及主要交易平台交易规则,制作了一张简要的流程图(以矿业权出让为主,协议转让流程可调整),供读者参考。



由于目前各省市自然资源行政主管部门及矿业权交易平台(含公共资源交易平台)都有自己的交易细则规定,对于矿业权交易规定细则,转让人和受让人可参考各省市矿业权交易平台交易规则及流程要求进行。



矿业权交易的法律要点



目前,在大多数省份和地区矿业权交易均进入有形矿业权交易市场进行交易的前提下,由转让方和受让方在场外直接签订矿业权转让合同情况大幅度减少,矿业权交易风险较此前已经大幅减少。对于部分地区对民营企业持有的矿业权转让并未要求强制进场,作为意向受让方在场外接洽和审核时,应当进行更加严格的审查。以下所讨论的矿业权交易法律要点,主要围绕在矿业权交易平台上进行的交易进行。


(一)审查矿业权交易是否符合法定转让条件


根据《探矿权采矿权转让管理办法》第五条规定:“转让探矿权,应当具备下列条件:(一)自颁发勘查许可证之日起满2年,或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源;(二)完成规定的最低勘查投入;(三)探矿权属无争议;(四)按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款;(五)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。”


第六条规定:“转让采矿权,应当具备下列条件:(一)矿山企业投人采矿生产满1年;(二)采矿权属无争议;(三)按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税;(四)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。国有矿山企业在申请转让采矿权前,应当征得矿山企业主管部门的同意。”在不满足前述条件下的探矿权、采矿权,是不允许转让的,作为目标受让方应当提前认真审查。如转让人不符合基础条件,一旦产生纠纷,该转让合同可能会被认为无效,受让人可能会蒙受巨额损失。


而且,探矿权或者采矿权转让的受让人,应当符合 《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者 《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人的条件。探矿权人或采矿权人在申请矿业权转让时,还应当向审批管理机关提交相应资料,相应资质和流程必须核查清楚。


(二)审查矿业权本身是否存在瑕疵风险


1.审查探矿权、采矿权许可证的剩余期限。《探矿权采矿权转让管理办法》第十三条规定:“探矿权、采矿权转让后,勘查许可证、采矿许可证的有效期限,为原勘查许可证。采矿许可证的有效期减去已经进行勘查、采矿的年限的剩余期限。”需要格外注意,在获得矿业权后,剩余许可期限是否可以支撑自己投资和开采计划。


2.审查矿业权是否有权利负担和可以延续。审查矿业权上是否有租赁权、抵押权、合作开采及涉及诉讼情况。如拟受让的矿业权要申请延续,是否符合矿产资源规划、地质勘查规划、国家产业政策,以及矿产资源勘查开发整合工作的相关要求。否则,国土资源管理部门可能以不符合整合要求为由,不予办理探矿权的延续。在探矿权交易完成后,如果发生这种情形,受让人将面临极大的法律风险。


3.审查矿业权证所载内容与实际是否一致。部分矿业权证上载明的矿区面积、生产规模、开采矿种、资源/储量等内容可能与实际审批的不一致、或者发证机关实际不具有颁发该证的权限。有些地区国土资源部门与市级国土资源部门对不同等级、规模矿产权证颁发有特别限制。最高法于2016年7月12日发布的十起审理矿业权民事纠纷案件典型案例中,“傅钦其与仙游县社硎乡人民政府采矿权纠纷案”中,法院最后认为:社硎乡政府明知自己无权出让辖区内矿产资源,未经有权机关审批以签订承包合同的方式将案涉矿山交由傅钦其开发,所签合同应为无效。


(三)审查矿业权交易合同的附带义务


目前矿业权交易平台提供格式文本转让合同给各交易主体参考,规定了各方的义务及责任承担内容。但作为受让方,仍要细致审查交易方式、交易结构设计、双方权利义务及违约责任等内容,尽可能明确规定,减少争议,否则可能会给合同履行带来诸多困难。对于一些附带义务也需要特别关注,比如要审查矿业权转让合同中对负有办理合同批准义务(通常为转让方)的一方当事人拖延或者拒绝履行办理合同批准义务的违约责任规定,如由于行政机关不予批准转让合同,可规定双方各自承担的结果。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2017〕12号)第六条规定:“ 矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准,受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的,人民法院不予支持。 当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的,人民法院不予支持。”因此,对于报批义务的规定应当明确。


(四)审查矿业权交易合同的效力


对于矿业权出让合同,由自然资源行政主管部门主导,本质上属于用益物权设立行为,作为受让方要严格审查矿业权出让合同中对受让方的权利义务规定,防止因为自身条件不符而签订转让合同最终被认定无效。对于矿业权协议转让合同,则有相对较多的灵活性,可以由转让方与受让方就具体内容进行设定。但作为受让方,应当审查矿业权交易转让方是否具有相应资质,本次交易行为是否符合行政审批及转让主体内部审核程序要求,矿业权转让合同中是否存在《合同法》第五十二条规定中的合同无效情形等。


“薛梦懿等四人与西藏国能矿业发展有限公司、西藏龙辉矿业有限公司股权转让合同纠纷案”中 ,最高法认为:“《合作协议》及转让合同的性质应为股权转让,而非矿业权转让;矿山企业股权转让协议不属于法律、行政法规规定须办理批准、登记等手续才生效的合同,《合作协议》依法成立并生效。”但如是以形式上合法的矿山企业股权转让实现实质上非法的矿业权转让,则应当被认定为无效。河北省高院也在《关于审理矿业权纠纷案件若干问题的指导意见》中明确此观点,“经审查能够确认当事人以上述名义变相转让采矿权的,应根据《中华人民共和国矿产资源法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定认定合同无效。 矿山企业的使用期限约定为永久期限的,视为矿业权的变相转让。”


回看“陕北千亿矿权案”,西勘院与凯奇莱于2003年8月25日签订的《合作勘察合同书》,合同双方主体均认为是探矿权转让协议,但最高法在最后裁决中并未认可,而认为是矿区的合作勘查合同和探矿权转让合同之预约。在当时,尚未出台统一的《矿业权交易规则》,也未严格要求矿业权出让和转让进场交易,所以存在着较多的不确定性及较大行政干预矿业权交易的空间,如果放在今天来看,在统一的矿业权交易平台上按照《矿业权交易规则》公示信息和组织交易,则会少了很多的法律风险。


此外,需要补充说明的是,较多矿业权的受主体为国有企业,如涉及国有企业股权转让的,应当按照《企业国有资产法》、《企业国有产权交易监督管理办法》(国务院国资委、财政部第32号令)等法律规定进行,这在本系列专题“国有产权交易系列问题研究”下期文章“企业国有产权交易主要流程及主要交易机构”中将专门讨论,敬请大家继续关注。







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