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产业基金:政府出资产业投资基金风险缓释机制的合规要求及可参考的方案、路径


基小律说:


政府出资产业投资基金普遍具有一定的政策导向性,故在投资领域、地域、比例、运作及决策等方面均有诸多特殊化的限制,区别于一般的以实现基金份额持有人利益最大化的市场化基金。因此,实践中风险缓释机制影响着如何撬动社会资本。国浩律师(苏州)事务所主任黄建新律师、合伙人邬钰莲律师在本文中分析了政府出资产业投资基金风险缓释机制的合规要求,并在尽可能合规、合理的情况下,探讨可参考的方案及路径。


快来和基小律一起看看吧~


作者:国浩律师(苏州)事务所主任    黄建新律师

国浩律师(苏州)事务所合伙人    邬钰莲律师



政府出资产业投资基金,是指有政府出资,主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。


财政部于2015年11月12日颁布了财预[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》(以下简称“210号文”),国家发展改革委发布于2016年12月30日颁布了发改财金规[2016]2800号《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(以下简称“2800号文”),对政府出资产业投资基金的资金来源、目的、备案、运作等方面提出了一系列具体要求。本文试以210号文、2800号文为视角,浅析政府出资产业投资基金风险缓释机制的合规要求及可供参考方案。



一、风险缓释机制存在的现实需求



据2800号文,政府出资产业投资基金设立的目的为优化政府投资方式,发挥政府资金的引导作用和放大效应,提高政府资金使用效率,吸引社会资金投入政府支持领域和产业。


在实践中各地各级政府出资产业投资基金实现的主要功能:(一)支持相关产业的中小型企业顺利发展;(二)优化产业结构,推动产业重点突破及升级。


故政府出资产业投资基金的投资运营普遍具有一定的政策导向性,在投资领域、地域、比例、运作及决策等方面均有诸多特殊化的限制,区别于一般的以实现基金份额持有人利益最大化的市场化基金。


而在上述情况下,如何最大程度撬动社会资本,则是各地各级政府出资产业投资基金需要解决的问题,故在实践中政府出资产业投资基金的风险缓释机制,除通过对基金管理人进行充分遴选、建立完善的投资运作制度、依靠专业机构进行充分尽调等外,对社会资本方提供一定保障的风险缓释机制亦是具有现实需求的。



二、风险缓释机制的合规要求



针对政府出资产业基金风险缓释机制的问题,现行主要规定及政策动向的合规要求主要如下:


(一)禁止名股实债等变相增加政府债务的行为

2800号文第二十六条规定:“政府出资产业投资基金不得从事名股实债等变相增加政府债务的行为”、第三十条规定:“国家发展改革委建立并完善政府出资产业投资基金绩效评价指标体系。评价指标主要包括:基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为。”《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》规定:“政府不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”

上述规定均明确禁止政府出资的产业基金中,名股实债等变相增加政府债务的行为,同时亦进行了绩效考评机制。


(二)政府应以出资额为限,不得承诺本金不受损失。

210号文第十三条规定:“投资基金的亏损应由出资方共同承担,政府应以出资额为限承担有限责任。为更好地发挥政府出资的引导作用,政府可适当让利,但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失,不得承诺最低收益。”

上述规定实际明确了,为发挥引导作用政府虽可让利,但其让利范围仅限于投资收益部分,而不得对本金及最低收益做承诺。


(三)政府出资的产业基金可采用包括融资担保等多种方式贯彻产业政策,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务。

2800号文第七条规定:“政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式,充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。”《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》规定:“允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。”

根据上述规定,目前相关政策并不禁止政府出资产业投资基金中的融资担保行为,甚至在规范政府举债融资行为的大前提下,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,实现政府与政府出资的担保公司的职能分离。


(四)财政部近期频频对政府违规举债情况进行处罚,全国金融工作会议再次重申要防止发生系统性金融风险,明确地方政府债务终身问责制。



三、可供参考方案



根据上述风险缓释机制的合规要求,如必须设立风险缓释机制,则笔者建议可通过风险池与担保公司联动的方案。具体操作步骤如下:


(一)设立专项风险池

由主管部门牵头,通过相关多部门联席会议的方式,明确各方意见并进行协商、统一,最终明确以一定数额为限的专项资金设立风险池,以该风险池资金作为政府出资产业基金的风险缓释机制。

该风险池资金针对的是政府出资产业基金,而非对其他方单方的保本保息承诺。在具体实践中,各方还可就风险池资金补贴或者优惠的方式、比例、时间等进行进一步明确。


(二)与被投资标的办理增信措施

政府出资产业投资基金在投资时,基金管理人应当严格按照基金合同约定的投资范围、限制等进行运作,并对被投资标的法律、财务等尽职调查的职责,同时应要求被投资标的的相关主体(包括但不限于实际控制人、公司、股东、高管)等提供可行的增信措施,其中应包括实际控制人或其他主体在触发回购条件时应对股权进行回购。


(三)担保公司为被投资标的提供回购担保

在实际控制人或者公司提供增信措施的前提下,由政府出资的担保公司为被投资标的提供担保服务,就实际控制人或者其他主体的回购义务向政府出资产业投资基金提供回购担保,即在相关责任主体未按照合同约定履行回购义务时,担保公司应当向政府出资产业投资基金回购相应股权,具体回购比例及回购金额可由各方协商而定。

由具有担保资质的公司提供担保,符合现行规定及政策中受鼓励的“政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务”及“政府出资基金运用融资担保等多种方式”的情形。同时采取担保公司进行担保回购的方式,可以有效地解决政府违规举债及政府向其他出资方承诺本金不受损失在实际操作中与各方利益诉求不一致的冲突。


(四)触发回购条款后,担保公司履行回购担保义务

在触发回购条款后,在相关责任主体未按照合同约定履行回购义务时,由担保公司按照合同约定代为履行回购义务,在此之后担保公司作为权利人,按照法律规定及合同约定,启动仲裁或者诉讼等民事救济程序向相关责任方进行追偿。


(五)启动风险池资金对担保公司进行补偿

在民事诉讼或仲裁等追偿程序时,可由相关部门以风险池资金对担保公司追偿所需的诉讼费、仲裁费、律师费、保全费等相关费用进行补充,并在民事诉讼或仲裁等追偿程序完结,且担保公司无法自相关责任主体获取全额损失时,由风险池资金对担保公司受损部分进行补充。


注:以上仅为本文笔者根据现行规定及政策所作的浅析,尚需根据可能发生的新规、新政策进行动态调整。





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